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《中华人民共和国审计法》解读
浏览次数:336作者: 区人大政协联工委综合办   信息来源: 网摘发布时间:2017-04-21 16:49

 

    《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)于1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过,根据2006年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》,于2006年6月1日起施行。《审计法》是一部具有中国特色的、适应建立社会主义市场经济体制要求的、强化国家审计监督的、并与国际惯例接轨的国家法律,《审计法》的修订和颁布施行,是加强我国审计法制建设的一项重要举措,为进一步加强审计监督、规范审计行为、促进依法审计、推动审计事业的长远发展奠定了坚实的法律基础,具有重大的现实意义和深远的历史意义,是我国审计法制建设的一个重要里程碑。下面,综合有关资料和审计署专家们的解读,结合近年来审计工作实践,分两个方面谈一谈自己对审计法的学习和理解,与大家共勉。

    一、《审计法》的立法背景和制定过程

    (一)1978年改革开放之前的审计监督

    这一阶段,我国未设置独立的国家审计机构和形成独立的审计监督制度。具有审计性质的监督工作主要是结合财政管理进行的。

    1962年,根据中共中央和国务院《关于严格控制财政管理的决定》,一些地区的财政监督机构开始恢复。直到1978年,经国务院批准,财政部恢复了财政监察司。

    (二)1978年之后审计监督制度的重新确立

    1.第一阶段:(1978——1985)社会主义审计监督制度的建立和起步阶段。

    1978年党的十一届三中全会做出了把党和政府工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,1982年党的十二大提出了建设由中国特色社会主义的重要思想,确定了经济建设的一系列方针政策。随着改革开放的全面展开,继续由政府财政管理机关结合业务活动开展审计监督工作的现状,已经不能够适应需要。

    1982年12月,新颁布的《筅法》第91条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行施审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”第109条规定:“县级以上地方各级人民政府设立审计机关。”在国家的根本大法中确立审计监督制度和审计机关的法律地位,并对审计机关的职责、权限、管理体制等做出了原则规定,是中国审计发展史上具有划时代意义的重大事件,揭开了中国审计发展的新篇章。

    1983午9月,我国最高审计机关中华人民共和国审计署正式成立,这可以说是新中国审计新的起点和隆重的奠基。全国县级以上各级政府在以后两年多的时间内也普遍建立了审计机构。

    1985年《国务院关于审计工作的暂行规定》,规定了审计机关的设置、领导关系、任务、职权,以及审计程序、审计报告等内容,为贯彻落实《宪法》规定和规范审计工作,提供了必要的法规依据。各级审计机关逐步开展了对下级财政决算的审计、部门财务收支审计、企业财务审计等、基本初步打开了审计工作新局面。

    2、 第二阶段:(1985—1993)审计工作在探索和实践中稳步发展阶段

    1987年,国务院发布《关于违反财政法规处罚的暂行规定》,成为以后一个时期审计查证和处理的重要依据。

    1988年,国务院发布了《中华人民共和国审计条例》,初步形成了较为完整的审计制度体系,审计工作法制化、制度化、规范化程度逐步提高。

    在这一阶段,审计工作紧紧围绕国家经济建设中心,不断扩大审计领域,审计重点逐步向财政、金融、重点建设项目等方面转移。  

    3.第三阶段:(1993--2002年)审计工作全面发展阶段

    1994年,《中华人民共和国审计法》公布,这是中国审计法制建设的重要里程碑,标志着审计工作走上法制运行的轨道,中国特色审计监督制度框架初步形成。这部《审计法》按照建立社会主义市场经济体制的要求,确立了审计机关的综合经济监督地位。审计机关关于审计本级预算执行情况,向本级政府提交审计结果报告和受政府委托向本级人大常委会做审计工作报告的制度,是审计立法的突破,对审计工作的发展产生了深刻的影响。

    1995年7月19日,由当时的李鹏总理签署了国务院l 81号令,发布了《中央预算执行情况审计监督暂行办法》。对预算执行审计工作作了具体规定和要求。自此,预算执行审计在全国范围内全面展开。 

    1999午5月,中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》,确定了对县级以下党政领导干部、国有及国有控股企业领导人员实行经济责任审计制度。

    4、第四阶段:(2002年以来)

    这一阶段,是我国审计工作进入总结经验、开拓创新、科学发展的新阶段。

    2006年2月,全国人民代表大会常务委员会做出了关于修订《中华人民共和国审计法》的决定。国家主席胡锦涛签署主席令予以公布。《审计法》的修订和颁布实施,是我国审计事业发展进程中的一件大事,也是我国财政经济活动和民主法制建设中的一件大事,具有十分重要的意义。

    2010年2月11日,国务院公布了修订后的《中华人民共和国审计法实施条例》。这一时期,有几项工作得到了快速的发展。一是全面开展了领导任期经济责任审计,进一步拓宽了审计监督的领域。二是积极开展了绩效审计,进一步深化了审计的内容。三是加快了审计信息化建设,革新了审计方法。

    以上我们介绍了新中国审计发展的几个阶段。回顾新中国成立以来审计事业的发展,从无到有、从小到大,从稚嫩到成熟,我们走过了一条不平凡的道路。各级审计机关,在党中央、国务院的领导下,依法履行审计监督职责,在实践中探索,在探索中创新,在创新中发展,开创了中国特色社会主义审计之路。

   二、《审计法》的主要内容解读

    审计法共分七章、五十四条(第一章总则、第二章审计机关和审计人员、第三章审计机关职责、第四章审计机关权限、第五章审计程序、第六章法律责任、第七章附则)。其主要内容有:

    第一章   总则

    本章共六条,是对整部法律及我国的审计监督制度所作的概括性、纲领性、原则性规定,包括了审计法的立法目的、审计监督制度的基本内容、审计监督的原则要求等内容。

    1.审计法的立法目的

    审计法第一条“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展,根据宪法,制定本法”。

    2. 审计监督制度的基本内容

    根据审计法的规定,审计监督的基本内容主要包括:国务院各部门、地方人民政府及其各部门、国有的金融机构和企业事业组织以及其他依照本法应当接受审计的单位或事项。审计监督的内容主要是国家财政收支和与国有资产有关的财务收支。审计机关在对国家财政收支和财务收支进行审计过程中,应当对其是否真实、是否合法、是否有效益实施监督,以保障国有资产的安全完整,促进其保值增值。

    3.审计立法的基本原则

    ①依法审计原则。《审计法》第三条规定:“审计机关依照法律规定的职权和程序,进行审计监督。审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价,在法定职权范围内作出审计决定。”这要求审计机关在执法中既要依照法律规定的职权和程序进行审计。也要依照法律,法规和国家其他财政收支、财务收支的规定,进行审计评价和审计处理、处罚。

    ②独立性原则。《审计法》第五条规定:“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”这条规定授权审计机关依法独立行使审计监督权,排除其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

    ③客观公正,实事求是,廉洁奉公,保守秘密原则。为使审计机关和审计人员站在客观公正的立场上依法独立行使审计监督权,《审计法》第六条规定:“审计机关和审计人员办理审计事项,应当客观公正,实事求是,廉洁奉公,保守秘密。”

    第二章  审计机关和审计人员

    本章共九条,本章对审计机关的设立、工作关系和经费,审计人员的基本权利和义务等作出了规定。

    1. 审计机关的设立(第七条)

    国务院设立审计署,在国务院总理领导下,主管全国的审计工作,履行审计法和国务院规定的职责。审计长是审计署的行政首长。

    地方各级审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域的审计工作,履行法律、法规和本级人民政府规定的职责。

    2.工作关系和经费(第九条--第十一条)

    地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主。

    审计机关根据工作需要,经本级人民政府批准,可以在其审计管辖范围内设立派出机构。派出机构根据审计机关的授权,依法进行审计工作。审计机关履行职责所必需的经费,应当列入财政预算,由本级人民政府予以保证。

    3. 审计人员的基本权利和义务(第十二条--第十五条)

    审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。

    审计人员办理审计事项,与被审计单位或者审计事项有利害关系的,应当回避。

    审计人员对其在执行职务中知悉的国家秘密和被审计单位的商业秘密,负有保密的义务。

    审计人员依法执行职务,受法律保护。任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务,不得打击报复审计人员。

    审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的,不得随意撤换。

    地方各级审计机关负责人的任免,应当事先征求上一级审计机关的意见。

    第三章  审计机关职责

    本章共十五条,是关于审计机关职责的规定。所谓审计机关的职责,又称审计职责,是审计机关在审计监督活动中依法应当承担的任务,是审计机关开展工作的前提和基础。审计职责由法律、行政法规明文规定,具有鲜明的法定性。

    本章通过规定审计机关审计对象、审计范围及其审计机关管辖范围等,确定了审计机关的职责。《审计法》规定的审计机关的职责主要有: 

    1、对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况,进行审计监督。本级各部门包括与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体等。

    2、审计署在国务院总理领导下,对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在本级行政首长(省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长)和上一级审计机关的领导下,对本级预算执行情况进行审计监督,向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。

    3、审计署对中央银行的财务收支和审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益,进行审计监督。这些国有金融机构包括国有政策性银行、国有商业银行、国有非银行金融机构、国有资产占控股地位或主导地位的银行或非银行金融机构。

    4、审计机关对国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支,进行审计监督。

    5、对与国计民生有重大关系、接受财政补贴较多或亏损数额较大的国有企业和国有资产占控股地位或主导地位的企业的资产、负债、损益,进行审计监督。

    6、对国家建设项目预算的执行情况和决算,进行审计监督。与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财政收支应当接受审计机关监督。

    7、对政府部门管理的和其他单位(社会团体)受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支,进行审计监督。社会捐赠资金包括境内外企业、团体和个人捐赠用于社会公益事业的货币、有价证券和实物。

    8、对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支,进行审计监督。

    9、审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系,确定审计管辖范围。

    10、对与国家财政收支有关的特定事项,向有关地方、部门、单位进行专项审计调查,并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。

    11、对各部门、国有金融机构和企业事业组织的内部审计,进行业务指导和监督。

    13、对社会审计机构的业务质量,依照有关法律和国务院的规定进行监督。

    14、承办本级人民政府和上级审计机关交办的其他事项。

    此外,根据国家有关规定,审计机关还负责对县级以下的党政领导干部、国有企业及国有控股企业领导人员进行任期经济责任审计。

   第四章  审计机关权限

    本章共七条,是对审计机关在履行审计监督职责时所享有的检查、调查、封存、提请协助等权限作出的规定。审计机关的权限主要有:

    1、要求报送资料权,即有权要求被审计单位按照审计机关的规定提供预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务会计报告,运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档,在金融机构开立账户的情况,社会审计机构出具的审计报告,以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料;  

    2、检查权,即有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统,以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产;

    3、调查取证权,即有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查,并取得有关证明材料;经县级以上人民政府审计机关负责人批准,有权查询被审计单位在金融机构的账户;有证据证明被审计单位以个人名义存储公款的,经县级以上人民政府审计机关主要负责人批准,有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款;

    4、行政强制措施权,即对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政财务收支行为,有权予以制止或通知暂停拨付款项、责令暂停使用款项;对被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料,或者转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产的行为,经县级以上人民政府审计机关负责人批准,有权封存有关资料和违反国家规定取得的资产;

    5、提请协助权,即有权提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助; 

    6、移送权,即需要给予有关责任人员行政处分或者纪律处分的,有权移送纪检监察机关;需要追究有关责任人员刑事责任的,有权移送司法机关;有权建议有关主管部门纠正被审计单位执行的违法规定;有权向有关立法机关、政府及有关部门提出修改完善有关法律法规、政策措施和加强与改进宏观调控的建议;

    7、处理处罚权,即对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为,有权依法予以处理处罚;

    8、通报或公布审计结果权,即审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。                                                            

    第五章  审计程序

    本章共五条,审计程序是审计监督活动中,审计机关和被审计单位双方必须遵循的步骤、顺序、方式、方法和期限的总和。国家审计程序通常包括制定审计项目计划、审计准备、审计实施和审计终结四个环节。

    1、制定审计项目计划。审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定,按照本级人民政府和上级审计机关的要求,确定年度审计工作重点,编制年度审计项目计划。  

    2、审计准备。审计机关应当根据年度审计项目计划,组成审计组,调查了解被审计单位的有关情况,编制审计方案,并在实施审计3日前,向被审计单位送达审计通知书。

    上级审计机关对统一组织的审计项目应当编制审计工作方案,每个审计组实施审计前应当进行审前调查,编制具体的审计实施方案。

    3、审计实施。审计人员通过审查会计凭证、会计账簿、财务会计报告,查阅与审计事项有关的文件、资料,检查现金、实物、有价证券,向有关单位和个人调查等方式进行审计,并取得证明材料。

    4、审计终结。审计组向审计机关提出审计报告前,应当书面征求被审计单位意见。被审计单位应当自接到审计组的审计报告之日起10日内,提出书面意见;10日内未提出书面意见的,视同无异议。审计组应当将被审计对象的书面意见一并报送审计机关。

    审计机关有关业务机构和专门机构或者人员对审计组的审计报告以及相关审计事项进行复核、审理后,由审计机关按照有关规定办理。

    被审计单位应当按照审计机关规定的期限和要求执行审计决定。审计决定自送达之日起生效。如果对决定不服,可以在收到之日起60日内,向益阳市审计局或大通湖区管委申请行政复议,复议或者诉讼期间本决定照常执行。

    上级审计机关应当对下级审计机关的审计业务依法进行监督。

    下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的,上级审计机关可以责成下级审计机关予以变更或者撤销,也可以直接作出变更或者撤销的决定。

    第六章  法律责任

    本章共十条。法律责任是指行为人违反法律规定中的禁止性规范和义务性规范而承担的法律后果。其内容包括主要两个方面:一是违反审计法的法律责任;二是违反国家规定的财政收支、财务收支的法律责任。

    1、违反审计法的法律责任

    根据审计法的规定,被审计单位违反审计法的行为有四种表现形式:

    ①被审计单位拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料;

    ②被审计单位提供资料不真实、不完整的、或者拒绝、阻碍检查的;

    ③被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、会计报告以及其他与财政收支或财务收支有关的资料;

    ④被审计单位转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产。

    对于①和②两类违反审计法的行为,审计机关有权直接追究被审计单位的法律责任。《审计法》第43条明确规定:" 被审计单位违反本法规定,拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的,或者提供的资料不真实、不完整的,或者拒绝、阻碍检查的,由审计机关责令改正,可以通报批评,给予警告;拒不改正的,依法追究责任。"对于③和④两类违反审计法的行为,根据《审计法》第44条规定:" 被审计单位违反本法规定,转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料,或者转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产,审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的,应当提出给予处分的建议,被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定,并将结果书面通知审计机关;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

    2、违反国家规定的财政收支、财务收支行为的法律责任

    ①违反国家规定的财政收支行为的法律责任

    违反国家规定的财政收支行为包括违反国家法律、法规、规章和制度的财政收支行为。虽然审计法没有规定违反国家规定的财政收支行为的具体形式,但从我国实际情况看,主要有违反国家规定乱开口子,越权和违法减免税收;截留、隐瞒、转移财政收支;虚报支出,乱支乱用财政资金;财税机关多提留各种分成,侵占财政资金等行为。根据《审计法》第45条:“对本级各部门(含直属单位)和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为,审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内,依照法律、行政法规的规定,区别情况采取下列处理措施:(一)责令限期缴纳应当上缴的款项;(二)责令限期退还被侵占的国有资产;(三)责令限期退还违法所得;(四)责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理;(五)其他处理措施"的规定做出处理。与原《审计法》相比,修订后的《审计法》45条,明确了处理措施的种类,进一步规范审计执法行为,进一步落实审计机关的处理权。

    ②违反国家规定的财务收支行为的法律责任

    违反国家规定的财务收支行为包括违反国家法律、法规、规章和财务会计制度规定的财务收支行为。虽然审计法没有规定违反规定的财务收支行为的具体形式,但从我国实际情况看,主要有虚报产量或者销量、挤占成本和营业外收入、挪用各类专项资金等行为。根据《审计法》第46条的规定"对被审计单位违反国家规定的财务收支行为,审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内,依照法律、行政法规的规定,区别情况采取前条规定的处理措施,并可以依法给予处罚"的规定做出处理、处罚。

    从上述规定可以看出,审计机关对违反国家规定的财政收支和财务收支的处理既有相同之处,也有不同之处。也就是说,审计机关应当依法追究被审计单位的行政责任,如给予通报批评、警告、罚款等处理。审计机关可以采取法律、法规规定的各种行政处罚的方式。

    第七章   附则(略)

    贯彻落实《审计法》,既是审计机关的职责,也是各级党委、政府及有关部门共同的责任。各部门要从维护法律尊严、推进依法治国的高度,支持审计工作,为《审计法》的贯彻实施创造良好的社会环境。在今后的工作中,我们将继续按照有关法律法规做好审计工作,在区人大的监督支持下,努力工作,积极探索,加大审计执法的力度、努力提高审计工作质量和效果,严格履行法律赋予的审计监督职责,为我区经济又好又快发展做出积极的贡献。